各县（市、区）民政局、台商投资区民生保障局、泉州开发区社会事业局，局机关相关科室，直属相关单位：

为优化解决社会救助经办环节的工作难题，切实防止社会救助经办中出现“漏保”现象，我局研究制定了《关于优化提升社会救助兜底保障能力的意见》，现印发给你们，请结合实际，抓好贯彻落实。

泉州市民政局

2020年10月9日

关于优化提升社会救助兜底保障能力的意见

为进一步贯彻落实习近平总书记关于民政民生工作的批示指示精神，优化解决社会救助经办环节的工作难题，提升社会救助兜底保障能力，杜绝社会救助经办中出现“漏保”问题，根据《社会救助暂行办法》（国务院令第649号）、《福建省民政厅关于贯彻落实省委主要领导批示精神进一步加强和改进困难群众救助帮扶工作的通知》（闽民救〔2020〕1号）和省、市两级关于推进脱贫攻坚、实施民生兜底专项行动等相关文件精神，借鉴民政部、省民政厅宣传推广的其他省、市的先进做法，结合我市实际，现提出如下意见：

一、优化明确社会救助对象保障范围

各地要从全面建成小康社会的战略高度，认真贯彻习近平总书记“绝不能落下一个贫困群众”的指示精神，坚持从维护困难群众基本生活权益出发，防范冲击道德底线事件发生，社会救助工作应始终把“应保尽保”放在首要位置，在确保“一个不漏”的基础上，努力实现“一个不错”。社会救助的宪法基础是生存权保障，未对任何特定群体进行限制纳入，只要符合相关政策规定，均可纳入。

二、优化应对救助审批程序中的新情况

（一）合理运用“边缘从宽”原则。省政府办公厅提出贫困人口认定“边缘从宽”原则，对介于基本生活保障边缘地带的对象认定有重要的指导作用，但在落实中确实难以一一量化。因此，各地在审批过程中，应在经济核对报告和入户调查的基础上，本着尊重事实的态度，进行自由裁量。针对该类对象，各级民政经办人员应在申请材料中详细说明申请人家庭收入、财产情况以及实际生活情况，明列其可能存在超出政策的具体内容后，即可按规定予以审批。对该类对象，县、乡两级民政经办机构应采取增加入户访查、第三方调查或提高经济状况核对频次等多种方式加强监管，发现其实际生活水平得到改善后，应及时予以清退。

（二）妥善处理低保、特困人员家庭修缮、改造住房建设的意见。已纳入保障的低保、特困人员经向县、乡两级社会救助经办机构报备后，对属于危房改造范围的家庭自有唯一住房，其修缮、改造不作为核实取消保障的依据，报备的内容应包括资金来源、资金数额、修缮、改造基本情况，并提供必要的资金流水佐证。但改造中明显高于当地住房保障标准的除外，在实际操作中，可以考虑人均使用面积、非实用的装修（装饰性）等。

（三）妥善做好群众预留大额医疗预备金的救助审批工作。对困难群众在提出救助申请或年度复核经济核查过程中，其提出计划用于重大疾病医疗支出的大额存款，可通过核实资金流入时间及流出去向进行认定。对核实在诊断证明之后流入的资金，可运用“边缘从宽”原则及时给予审批或暂时保留低保待遇。对该类对象，在加强跟踪监管和服务过程中，可要求其定期补充资金流向材料（资金流水去向为医院、药店或相关发票，原则上复核期限不得超过半年），对纳入低保或特困后，仍存在困难的，应及时指导其申请临时救助。对无法提供相关材料的，应及时予以清退。治疗结束后，所余资金应作为个人财产纳入计算。

（四）合理采集入户调查等途径的佐证材料。在社会救助经办过程中，各级文件普遍明确采取入户调查、邻里访问、信函索证等方式进行调查核实。因此，对向救助申请家庭街坊邻居或其他村（居）民了解的日常生活状况应予以采信，相关书面材料经由2名以上无明显利益相关人员，以及村（居）委会或驻村（挂点）干部签字后，作为审核审批资料进行入档。

（五）规范政策内救助与慈善救助的关系。社会救助政策作为党和政府的惠民举措，慈善救助等社会力量应作为补充。各级民政部门、社会救助经办机构和个人要正确处理政策内救助与慈善救助的关系，不得以已开展慈善救助为由，将符合救助条件的对象拒之门外。

（六）妥善解决救助申请涉及户籍归属的个案保障。对户籍归属于泉州经济技术开发区的对象，因故需要申请社会救助的，由泉州经济开发区社会事业局同常住地县级民政部门按“一事一议”予以解决。经审核后符合救助条件的，相关救助资金由泉州经济开发区社会事业局承担，动态管理工作由泉州经济开发区社会事业局具体负责。其他县（市、区）、乡（镇、街道）类似事项参照解决。

（七）进一步提升社会救助受理审核审批工作水平。社会救助工作实行即时受理，困难群众发起申请后，其户籍所在地乡镇人民政府、街道办事处或委托的村（居）委会应及时予以受理。在即时受理的低保申请审批中，可简化审批前置程序，将民主评议转变为事后监管手段，在低保对象年度复核认定时集中开展。有条件的地区，可在保留直接申请的基础上，通过推动在线求助、委托收件等多种形式，拓展救助对象申请渠道。救助申请对象年度内多次申请同一类救助的，原则上应予以受理。但在审核审批过程中，核实救助申请家庭情况未发生明显变化的，可参照年度内首次审批结果快速办结；对救助申请家庭成员在首次审核审批结果发生后，发生事故、重病等特殊情况的，应当根据新情况开展审核审批，过渡期间应根据实际情况按规定及时给予临时救助。

（八）妥善做好拥有多处住宅家庭的救助审批工作。对救助申请家庭在建设、购置唯一住宅后突遭变故的导致家庭困难，或利用拆迁、征地补偿款建设、购置住宅的，建设、购置住宅不应作为审批不予通过的理由；对救助申请家庭在提交救助申请或纳入救助后，建设非政策性保障住房、购置商品房或进行中高档装修（非实用性装修）的，按现有规定执行。对救助申请家庭具备多套住宅的，要注意区分住房来源：一是对已购置多套商品住房的，原则上不认定为最低生活保障对象，鼓励其出售非实际居住的住房；二是对因拆迁方式取得产权住房，但未未实际取得产权证书、暂时无法上市交易的，暂不作为审批不通过的理由；三是因拆迁、继承等非购置渠道取得的产权住房，应充分考虑其家庭成员实际情况，对家庭收入明显无法改善（家庭缺乏劳动力，或劳动力因病、因残等问题无法取得收入），但其家庭成员存在分户可能的（含未成年人成年后分户），可按保留“一户一宅”的标准进行社会救助审核审批。鼓励该类对象将住宅出租，补助标准原则上不高于当地平均水平。超出“一户一宅”标准的，原则上不认定为最低生活保障对象，鼓励其出售非实际居住的住房；四是对具备多处小产权住房的，鼓励其出租非实际居住的住房。

（九）进一步优化民主评议工作。村（居）委会组织开展民主评议，原则上以应参会人数过半作为评议通过标准。对个别镇、村两级工作人员与村民评议存在明显争议的对象，乡镇人民政府（街道办事处）应当重新组织家庭经济状况调查核实，核实后确实无超标情况的，可提交县级民政部门进行复核，采取“一事一议”的方式进行评估认定，防止发生漏保问题。

（十）进一步明确法定义务人的核查范围。救助申请家庭成员之间的赡养、抚养、扶养义务确定应严格按照《中华人民共和国民法典》执行。经司法程序后，义务人应当支付的赡养费、抚养费、扶养费标准，按照具有法律效力的协议书、调解书、判决书等法律文书所规定的数额计入申请家庭收入，义务人可不再作为共同生活家庭成员进行家庭经济状况核对。对长期失联人员的认定，可参照民政部、最高人民法院等12部委《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》（国发〔2019〕62号）、《福建省民政厅等12部门关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的实施意见》（闽民童〔2019〕131号）等文件，对失联义务人的认定标准指失去联系且未履行赡养、抚养、扶养责任6个月以上，需提供当地公安机关的查询信息材料，或村（居）委会、乡镇人民政府（街道办事处）证明材料。对不能独立生活的子女的认定，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国婚姻法>若干问题的解释（一）》第二十条规定，“婚姻法第二十一条规定的‘不能独立生活的子女’，是指尚在校接受高中及其以下学历教育，或者丧失或未完全丧失劳动能力等非因主观原因而无法维持正常生活的成年子女”以及《福建省城乡居民最低生活保障工作规范》第三条规定“已成年但不能独立生活的子女，包括在校接受本科及其以下学历教育的成年子女”，我市执行的已成年但不能独立生活的子女，应包括在校接受本科及其以下学历教育，或者丧失或未完全丧失劳动能力等非因主观原因而无法维持正常生活的成年子女。丧失或未完全丧失劳动能力认定可委托当地劳动能力鉴定委员会鉴定。

（十一）合理运用基本生活保障“以户入保”“单人户”“单人入保”。一是根据《社会救助暂行办法》，“对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，给予最低生活保障”。而“低收入家庭中的重病、重残对象可单独申请并纳入低保”等多项“单人入保”政策，系以户入保的补充，各级社会救助经办机构应运用“有利入保”原则，对提交低保申请的困难家庭，在初步评估后，优先指导困难群众以户申请入保；“以户入保”确实存在超标的，再采取“单人入保”。二是“单人户”系家庭人均收入、财产符合当地标准，采取“以户入保”的方式给予救助，但家庭成员人口数为1。三是“单人入保”系共同生活家庭成员不为1，家庭人均收入、财产不符合当地“以户入保”标准的情况下，执行“单人入保”政策实行保障。各级社会救助经办机构要依据实际情况，采取符合救助申请家庭情况的入保方式。各县（市、区）民政部门对低保单人户要进行重点检查，及时发现、纠正存在的问题。

（十二）优化提升临时救助工作水平。临时救助“同一事由”指困难群众针对同一事件的同一笔重大支出。原则上，“急难型救助”针对同一事件只能申请一次；“支出型救助”，实行一次审批、多次发放，确保临时救助的及时性和有效性；对“支出型救助”开展后仍然存在困难的，可启动“一事一议”，进一步提高兜底保障水平。以突发重病为例，在确诊突发重病后，困难群众提出救助申请，如符合条件，应及时给予急难型救助（如可能产生后续治疗的，可指导困难群众先行提交授权书进行经济状况核对，备以提高后续“支出型救助”的审批时效）；在后续治疗中产生的大额医疗费用的，可申请支出型救助，审批通过后，在本年度封顶线内，可凭新增支出相关佐证直接给予追加救助（佐证支出的票据不得重复使用）。如后续困难群众确诊其他重特大疾病或发生其他重大变故需救助，不应视为同一事由，可另外计算封顶线。

（十三）合理处置受动态管理“时间差”影响的对象。目前社会救助动态管理过程中，主要的手段为经济状况核对、定期比对、入户抽查、接受投诉举报、主动申报等，因技术、工作力量等因素制约，这些手段普遍存在时间差的问题（以经济状况核对和死亡人口比对为例，经济状况核对目前按规定作为年度复核手段，于每年底集中开展一次；因目前死亡数据尚未实现全国联网，死亡人口比对目前仅局限在市内殡仪馆火化人口，每月开展一次）。对两次动态管理手段实施期间，救助对象发生的情况变动未及时发现的并已按时限要求落实社会救助政策的，不属于动态管理不到位（以对象死亡为例，按规定要求每月10日前发放当月低保金，每月初各地殡仪馆上传上月死亡人口数据，在低保金发放前殡仪馆未上传死亡数据、已死亡未火化数据或上传的数据不包含该对象，或在当月低保资金发放后死亡的对象，不属于动态管理不到位问题）。信息核实更新后，原则上“只退人不退钱”（民政部推广湖北省做法，详见《民政部简报（全国农村低保专刊第2期，总第10期）》，印发日期2019年2月1日）

三、优化应对经济状况核对的新要求

（一）妥善做好救助申请家庭自有车辆的收入、财产核定工作。因目前机动车辆已逐渐成为家庭日常代步工具，部分家庭确实存在购置车辆后突遭变故导致家庭贫困，因此，救助申请家庭具备机动车辆的，应通过入户调查进一步核实车辆的使用情况。一是已有营运用途车辆。为鼓励提升困难家庭自我造血能力，对用作谋生工具的车辆，如货车、出租车、网约车等，应注意核实对应的实际收入情况，由申请人提供必要的证明材料，在核减掉必要成本后，纳入家庭收入考虑，该车辆可不作为“一票否决”的要素。二是已有其他机动车辆。根据《民政部<最低生活保障审核审批办法>（试行）》（民发〔2012〕220号）第十七条，“家庭财产主要包括：（二）机动车辆（残疾人功能性补偿代步机动车辆除外）、船舶等”。对家庭遭遇变故前购置的车辆，可通过评估车辆价值（或以保险公司认定的车损险、盗抢险或自然损失险的责任限额作为价值）计入家庭财产的方式进行细化考虑；同时，对家庭收入评估时应要求其对保险支出及年平均行驶里程所支出的燃油费用（以保险单为准）进行详细说明。三是新购机动车辆。对提出救助申请后购置非营运机动车辆的，不得申请城乡低保，已经享受的应予取消；对提出救助申请后购置营运用途机动车辆并实际从事营运的，应要求其提供资金来源情况说明。

（二）妥善做好救助申请家庭涉及工商注册的收入、财产核定工作。基于提升困难家庭自我造血能力、工商登记实行认缴制等原因，核实救助申请家庭成员存在工商注册信息时，社会救助经办机构应本着“实事求是”的原则，采取入户调查、信函索证等方式做进一步核实，必要时可要求救助申请对象提供相关佐证资料或说明材料。一是核实小微企业、个体工商户是否实际经营，了解经营性收入情况及必要的成本情况；未实际经营的，要引导其进行注销。二是核实企业注册资本缴交情况，通过国家企业信用信息公示系统（http://www.gsxt.gov.cn/corp-query-homepage.html）查看企业年报，核实股东认缴资本和实缴资本。未实际缴交的，不应作为救助申请家庭财产；已实际缴交的，按其所占比例计入财产、收入。三是核实企业实际拥有人的情况，对他人借用申请人家庭成员信息或他人冒用申请人家庭成员信息的，应在其完成信息变更后，按规定予以审核审批（市场管理部门出具业务办理结果可作为依据，无需再次核对），过渡期间可通过临时救助及时给予必要救助。

（三）妥善做好救助申请家庭涉及征迁款（赔偿金等）的收入、财产核定工作。对征迁款项的认定要严格以《征迁补偿安置协议》（协议不明的，以征迁方案）为依据，充分考虑款项的实际用途。对用于保障群众在过渡期内基本生活的，在过渡期内，应计入家庭收入但同时核减实际住房租金等支出；对用于保障基本生活的预付部分在预付期限内按月分解计入收入，暂不计入财产；对用于解决群众住房需求的，在自主购房期限内或产权调换的过渡期限内，相关款项不计入家庭财产；对用于补偿群众经营性收入损失的，应计入家庭收入范围，但应同时核减重新经营的必要成本；对群众满足基本住房需求后，剩余款项应计入家庭财产范围。其他各类赔偿金参照执行。

（四）稳妥做好赡养、抚养、扶养义务履行义务情况的收入核定工作。对义务人未实际履行赡养、抚养、扶养义务的，应引导其优先通过司法渠道解决。在提起诉讼至法院判决期间，被告人员不作为申请成员的，其收入、财产情况可不计入家庭收入、财产；判决生效后，应根据判决情况，及时进行动态管理。具有赡养、抚养、扶养义务的非共同生活家庭成员，义务人应当支付的赡养费、抚养费、扶养费标准，按照具有法律效力的协议书、调解书、判决书等法律文书（含乡镇司法所调解文书）所规定的数额计算。在法院判决后，义务人经强制执行后仍然无法完全履行义务的，被赡养、抚养、扶养人按实际履行数额计算赡养费、抚养费、扶养费后，符合条件的，可纳入保障。

（五）稳妥判定非亲属家庭成员的核对需要。纳入救助申请家庭经济状况核对的对象确定应基于法定权利和义务，申请人同一户口本内或实际共同居住的非亲属成员，且不属申请成员的，可不作为经济状况核对对象；非亲属成员作为申请人的，纳入救助申请家庭经济状况核对的对象应包括其具有法定关系的亲属；另有约定的除外。

（六）认真运用好经济核对报告的资金流水信息。经济核对报告中的资金流水，仅作为社会救助经办机构发现需进一步核实对象的依据，不作为审批依据。原则上，救助申请提交前12个月内资金流水总额大于申请救助项目财产标准2倍的，可要求救助申请对象进一步说明并提供相关证明材料。

（七）稳妥做好支出型贫困家庭必要支出核减工作。符合条件的支出型贫困家庭纳入低保后，可能出现因救助政策介入，实际支出减少导致不再符合救助条件的，但退出保障后，又再次符合条件的矛盾现象。针对这种现象，我局认为，支出型贫困家庭纳入保障应以未纳入保障前或退出保障后的支出额作为家庭收入的核减数额。

（八）妥善做好救助申请家庭涉及慈善、赠予的收入、财产核定工作。在核定家庭财产时，困难群众能够提供银行、微信、支付宝等转账记录的，自申请之日前12个月内获取的帮扶资金可暂不计入家庭财产。超出12个月的，应予以计入。各地应加强引导社会力量通过转账等有迹可循的方式开展慈善捐赠或帮扶活动。

四、优化提升救助资金管理使用水平

（一）推动降低乡镇配套资金比例。截至目前为止，未有县级以上文件明确低保资金需由乡（镇、街道）财政两级分担。但在实际审批过程中，部分乡镇确实存在因资金压力，对低保对象认定实行从严管理的现象。鼓励县级民政部门根据当地实际，积极协调当地财政部门，对社会救助资金实行县级兜底，确需乡镇分担的，采取年度结算的形式进行，并逐步推动降低乡镇的分担比例。

（二）稳妥处置集中供养特困人员供养保障结余资金。因集中供养机构收费标准不一致，部分进行集中供养的特困人员供养金在全额支付后存在结余的，可以通过下列渠道给予解决：一是完善集中供养协议，通过向养老服务机构购买其他服务项目，进一步提高特困人员供养服务水平；二是指导集中供养服务机构将结余资金返还至特困人员个人银行账户；三是由资金发放单位按规定支付特困人员集中供养费用后，将结余资金拨付至特困人员个人账户。

（三）合理运用社会救助分档补助。因多方面因素制约，目前对救助申请对象家庭收入认定仍然无法完全精确，加之基于“边缘从宽”原则纳入保障的对象，在低保实际补助水平难以准确量化确定情况下，各级社会救助经办机构在低保审批过程中，可根据当地及对象实际情况，按实际困难程度采取分档补助的形式。

五、优化提升社会救助监督管理

（一）建立健全救助对象分类分级监管制度。县级民政部门在低保动态管理中，可根据当地实际情况，对临时遇困人员、边缘从宽纳入保障人员、经办人员及近亲属备案人员（《福建省民政厅关于印发<福建省最低生活保障经办人员及其近亲属享受最低生活保障备案管理办法（试行）>的通知》（闽民保〔2014〕352号））等对象，建立分类分级监管制度，对纳入重点跟踪监管名单的，通过采取增加入户抽查频率、缩短经济核对周期等强化跟踪的措施予以加强监管，在其不再符合低保政策时，及时落实延保渐退或退出低保范围。

（二）建立健全主动纠错机制。鼓励各级社会救助经办机构加强动态管理，不断强化纠错能力建设。鼓励县、乡两级民政部门通过开展自查自纠、组织暗访抽查、严查投诉案件、曝光典型案例等多种途径及时发现问题、解决问题。对社会救助经办机构自身发现并纠正的问题，经办人员不存在主观恶意，未造成实际损害的，市、县两级民政部门应积极协调纪委监委减轻或免于处罚。对发现相关工作人员确实存在徇私舞弊、违规操作、弄虚作假、以权谋私、优亲厚友等损害群众利益的行为，社会救助经办机构应严格按照相关规定报请追究相关人员责任。

（三）合理确定最低生活保障覆盖率计算口径。我市执行的最低生活保障覆盖率，指泉州市行政区域内经规定程序后，纳入城乡低保、特困人员救助供养的人口占户籍人口的比重。绩效考核指标中的低保覆盖面合理化水平，低保对象人数包含特困人员。

本意见自印发之日起生效，我局以前的意见、规定与本意见不一致的，以本意见为准。文件印发后，因上级政策调整或进一步明确的项目，以上级最新规定为准。